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建设美丽中国 司法任重道远

发布日期:2013年01月30日 17:44 文章来源:未知 浏览量:

党的十八大报告对生态文明建设提出了新的要求,环境保护已成为包括中国在内的世界各国需要高度重视的问题之一,司法作为环境保护不可或缺的重要手段,正在受到各方面的关注。1月18日,重庆市万州区人民法院与《人民司法》杂志社、西南政法大学应用法学院联合举办了美丽中国·司法在行动论坛,环境司法研究中心网站启动仪式也在万州举行。来自学术界和司法实务界的代表与会,进行环境司法与行政良性互动的理论研讨与经验交流,为创新环境司法理念与实践、提升环境司法能力与水平建言献策。

  一、环境司法理念为先的思考

  环境司法理念先行,何谓环境司法?环境司法的概念决不是一种语义的翻新,而是探索在环境保护领域如何发挥好司法功能,如何实现法治化的蕴含深刻的理论问题。环境司法从真观语义上看,是对与环境相关的司法活动的称谓,与会代表认为,从法学研究对象和目的看,环境司法是对现代社会中越来越突出的环境保护和发展中的司法问题,立足于司法实践层面,从整体上、系统上研究如何推进对环境资源、环境权益司法与行政保护的一种解决模式。

  研究环境司法的具体问题,应当紧紧围绕现实中的司法案例,研究的主要对象和内容包括了环境司法中涉及的立法问题、司法与行政衔接问题、媒体关注的热点和焦点问题、相关理论研究成果、具体案例等。环境司法论题,不同于一般学科意义上的环境法学或是公共行政管理学研究,对这一命题,要以包容、开放、互动的姿态展开研究。它既可能涉及到刑法、民法、行政法、国际法等多学科的综合性司法研究,也可能涉及到公共环境资源保护、个体环境权益保障、公共利益和个人权益相互交织的纠纷解决的对策研究,还可能以司法与行政专门化手段保护大气、水、土地、矿产、动植物等具体资源,或者司法与行政携手同行应对声、光、电磁、水质、空气、核污染而导致公民等社会主体人身、财产、居住环境等侵权问题的专项研究。

  针对党的十八大报告中提出生态文明建设的新理念,对环境司法的内涵、意义、要求等问题的回答,搭建了环境司法是什么、为什么、如何做的基本理论框架。进一步夯实环境司法的基础理论问题研究,是当前有效指导环境司法实践,澄清理论模糊认识的当务之急。关于环境司法的内涵,与会代表认为,当前有关环境司法的观点表现出两个特点:一是理论与实务定义不统一,二是讨论对象不一致,各自为政、各抒己见。

  云南省昆明市中级人民法院环保庭长王向红认为,近几年来环境司法研究取得了值得肯定和欣喜的进展,法律法规以及政策也正逐步完善,这些都为司法机关处理环境纠纷案件提供了良好的氛围和法律依据。对于自然资源司法保护研究的目的,并非是为了确立司法解决模式的唯一地位,摒弃当前的行政化模式,而是为了在司法模式与行政模式、诉讼模式和非诉讼模式之间寻求一种彼此制衡的平衡点,克服彼此的不足,以更好的确保环境司法目标和价值,确保自然资源的纠纷解决,确保人与自然的和谐,最终实现个人利益、社会利益和环境利益的协调发展。

  二、开展环境司法存在的现实

  在资源和生态立法保护方面,我国相继出台了土地管理法、矿产资源管理法、水法、煤炭法、水土保持法等;在防灾减灾方面,我国制定了防震减灾法、防洪法和气象法等;在污染防治方面,我国先后制定了大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境法等,我国已初步形成了生态文明建设的环境防治法律体系。与会代表指出,依照现行的法律、法规以及司法实践来看,鉴于我国行政性的自然资源管理体制以及自然资源纠纷的复杂性和特殊性,自然资源环境纠纷解决呈现出“行政解决为主诉讼为辅”的解决模式,大体流程表现为“先协商、后仲裁、最后诉诸诉讼”的先后顺序,在立法层面上呈现出立法部门不统一、过于原则和抽象、立法冲突现象明显以及缺乏司法审查缺陷等问题,而在司法层面上法院对此类纠纷案件缺乏实质上的解决权限。

  北京师范大学水科学研究院副院长王金生认为,目前,司法在环境治理方面力度小,守法成本高,违法成本低,环境违法的处罚就是行政处罚,起不到威慑作用。环境司法的现实,一方面迫于我国国情和特殊的政治、经济结构又不得不慨叹司法机构特别是法院自身力量的薄弱以及法律权威性的不足,从而寄希望于我国的政治、经济体制改革以及公民法律意识的提高等这些比较长远的目标。另一方面学者与实务者真心希望司法尤其是法院能够在保护公共环境权益中发挥积极的作用,使环境纠纷解决功能通畅,程序保障功能相适应。

  重庆市万州区人民法院副院长杨超认为,根据重庆市一中院、二中院2012年审结的涉及环境保护类的243件案件为例,审结的刑事、民事、行政、非诉行政审查分别为64、47、2、130件。审结环境公益诉讼案件2件,而环保信访投诉仅万州环保局就970余件次,同比大幅度上升50%。法院审结的环境污染纠纷案件数量很少,审结的案件类型单一(刑事案件主要集中在盗伐、滥伐林木罪及非法采矿罪的附带民事赔偿,民事行政案件主要集中在大气污染和水污染)。这些在很大程度上反映出环境污染的受害者起诉难、举证难、获得司救济难的现实情况,当然也与司法机关和行政部门在损害赔偿范围、赔偿责任确定等方面亟待进一步完善标准有一定关系。其他方面的问题还有提起公益诉讼原告主体资格受限制,刑事案件被告人身份单一,地方保护主义突出,立法保护范围窄等。

  相关数字结果显示,全国法院每年审结的环境污染损害赔偿案件的数量不多,以昆明、无锡、贵阳以及重庆渝北、万州等一些地方设立的环保庭受理案件的数量就可以说明,主要表现为:一是涉及环境保护案件的鉴定机构、鉴定资质、鉴定程序需加强规范;二是主管环境资源的各部门与司法部门互动不够,司法手段与行政手段的衔接难,致使大量破坏环境资源的案件未进入司法程序;三是涉及环境司法保护的审判力量不足,相关案件的立案、管辖一般具有跨区域、跨部门的特点,加之取证难、诉讼时效认定难、法律适用难、裁决执行难,以及司法统计等有待规范。
三、环境司法互动发展的启示

  重庆市万州区人民法院院长卢伟认为,此次论坛的召开,交流了思想,荟萃了观点,在肯认和坚持环境司法与行政互动上达成了高度共识。与会代表一致认为,论坛的召开为深化理论研究和实践探索提供了一个良好平台,但与此相关的环境司法探讨并不会停止,对环境司法与行政执法互动的理论挖掘和实践探索永无止境。

  西南政法大学应用法学院教授陈亮认为,强化司法权威,改革法院考评机制、完善环境侵权实体规范和程序规范也是促进我国环境民事纠纷司法解决的重要一环。一方面环境案件审理专门化应更为合理,鼓励公众参与环境保护;另一方面,也要注重吸收和借鉴国外先进经验,促进我国环境司法制度的发展和完善。

  与会学者看来,司法与行政互动在环境治理、保障方面的作用越来越重要。由于社会各界从整体与现实上对环境问题的复杂性、规律性缺乏更深入、更充分的认识,对司法与行政衔接在环保领域的功能还不同程度地存在平衡不准、认识途径单一等问题。现行法律规定只有在环境侵害发生后有关主体受到实际损失才可以提起诉讼,由此,带来了司法功能相对滞后和被动,每年大量的环境污染问题受害人欲诉无门,有的导致损失加剧,有的甚至酿成群体性事件。因此,要切实解决受害者举证难、获得司法救济难等现实情况,司法与行政环境保护功能发挥预防与适度前移作用,需注重调解、协商、仲裁等手段的综合运用。

  最高人民法院研究室副主任、中国应用法学研究所所长孙佑海指出,环境司法应进一步满足公众需求,党的十八大报告要求把平安中国和法制中国作为我们司法发展的一个方向,要更加注重司法权威,更加注重司法公信,更加注重司法为民。一方面认为,要完善环境立法和增强立法的稳定性,赋予当事人和法院更多的权利和义务;另一方面,要确定民事侵权的责任原则和赔偿原则、数额标准、确定环境公益诉讼制度等;在司法中,进一步完善环境审判庭和环境审判队伍建设等。

  有学者认为,就国家环境行政机关自身提起的环境诉讼而言,需要在其行使环境行政监管权和提起环境诉讼之间寻求与司法互动的平衡点,预防和控制环境侵害的发生应是司法与行政权作用的范围,相应的,公安机关也要积极作为,对环境污染案件的线索,应及时移交环保等部门做前期调查取证、检验鉴定和定量定性处理。检察机关提起的环境公益诉讼则应当以监督环境行政机关履行环境职责为主,对违法企业和个人直接提起环境民事诉讼只能作为最后的手段来使用。

  新的历史时期,在人民法院受理、审理、执行环境保护类案件难度不断加大的同时,越来越多的环境恶化现象令人触目惊心,环境保护形势日趋严峻。司法实务部门和理论研究机构要不断满足新时期人民群众在环境权益保护方面的新要求新期待,任重道远,使命艰巨,责任重大。